那么對于上述所指的食品類別，具體是指什么呢？是指31個食品大類，還是類別名稱，還是品種明細？如何來區(qū)分界定在超出證上載明的食品類別的情況下，哪些屬于未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動（俗稱的無證生產(chǎn)）？

 

　　就這個問題，很多監(jiān)管執(zhí)法人員及企業(yè)在網(wǎng)上爭論不休，有的說如果是指31個食品大類，那假如一家企業(yè)僅有大米生產(chǎn)資質(zhì)，生產(chǎn)掛面類別都不算無證生產(chǎn)了，那還怎么管？有的說按照以往規(guī)則，假如企業(yè)只有普通掛面生產(chǎn)資質(zhì)，那么生產(chǎn)花色掛面也應(yīng)該算無證生產(chǎn)。

 

　　對此，我從《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細則（試行）》（79號令）、食品生產(chǎn)許可管理辦法的三次修訂發(fā)布變化的維度來進行分析，以供大家對此有清晰認識，得出相關(guān)的解釋結(jié)論。

 

一、2010年6月1日以前

 

　　在2003年質(zhì)監(jiān)部門承接食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管職能后，食品生產(chǎn)許可的依據(jù)主要就是國務(wù)院《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》和原質(zhì)檢總局的部門規(guī)章《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證注銷程序管理規(guī)定》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細則（試行）》（79號令），特別是《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細則（試行）》（79號令）被監(jiān)管執(zhí)法人員反饋特別好用也特別管用，當(dāng)年叫做食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度。

 

　　那時雖然叫做食品生產(chǎn)許可證，但實際上證書還是《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證（食品）》，也在當(dāng)時被俗稱QS證（當(dāng)時QS的含義還是質(zhì)量安全英文單詞Quality　Safety打頭字母縮寫）。

 

　　當(dāng)時79號令規(guī)定，只要超出許可范圍生產(chǎn)實行許可證管理的食品，就要沒收產(chǎn)品并處罰款、沒收違法所得。

 

二、2010年6月1日——2015年10月1日

 

　　2008年三鹿奶粉事件后，特別是在2009年版的《食品安全法》發(fā)布施行后，質(zhì)檢總局隨后跟進并頒布了《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第129號），這也是歷史上第一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》，于2010年6月1日起施行。

 

　　那時雖然也叫食品生產(chǎn)許可證，但是是在參照工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理和收費，叫做產(chǎn)品單位申證，同時證仍然叫QS證（只是QS的含義變成了企業(yè)食品生產(chǎn)許可拼音Qiyeshipin Shengchanxuke的縮寫）。

 

　　當(dāng)時規(guī)定只要超出食品生產(chǎn)許可的品種范圍，就屬于未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)活動，就屬于無證生產(chǎn)，就可以按《食品安全法（2009版）》第八十四條的規(guī)定可以將其定性為無證生產(chǎn)查處。

 

　　所以這也就是部分監(jiān)管執(zhí)法人員一直認為的，只要超出許可證載明的品種明細就屬于無證生產(chǎn)的由來。

 

三、2015年10月1日——2020年3月1日

 

　　隨著2013年食品監(jiān)管體制調(diào)整和機構(gòu)改革，國家食品藥品監(jiān)管總局頒發(fā)了新的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（國家食品藥品監(jiān)督管理總局令第16號），這也是歷史上第二版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》，于2015年10月1日起施行。

 

　　自此證書上才真正有了食品生產(chǎn)許可證七個字作為證書名稱，同時證書編號也改為SC開頭了，不再是QS開頭了，從此也就將其從QS證叫做SC證了。

 

　　同時在2016年1月22日，還發(fā)布了《國家食品藥品監(jiān)督管理總局關(guān)于公布食品生產(chǎn)許可分類目錄的公告》（2016年第23號），這個分類目錄就分為食品類別、類別名稱（也就是以前的產(chǎn)品單元，俗稱食品小類）、品種明細這三種叫法，那么這就出現(xiàn)了所謂的食品類別究竟是食品大類還是這個類別名稱交叉誤導(dǎo)的理解了。

 

　　但遺憾的是這一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》并沒有明確何種情形的超范圍生產(chǎn)屬于無證生產(chǎn)，僅僅規(guī)定了未取得食品生產(chǎn)許可應(yīng)按《食品安全法》122條查處。

 

　　再加之食品生產(chǎn)許可分類目錄叫法的調(diào)整，這個時候監(jiān)管執(zhí)法人員和企業(yè)就產(chǎn)生了困惑和不同的理解，就使得出現(xiàn)了超食品大類范圍生產(chǎn)就是無證生產(chǎn)，超食品小類生產(chǎn)、超品種明細生產(chǎn)可能也是無證生產(chǎn)的不同做法。

 

　　因為這一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》在第三十二條第一款、第五十四條留下了一個可以推論超范圍不是無證生產(chǎn)的依據(jù)，這兩處條款規(guī)定食品類別發(fā)生變化后，如果未按規(guī)定申請變更將會被責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的就會給予2000元以上1萬元以下罰款，那么大多會認為這個食品類別就是指分類目錄對應(yīng)的食品大類，自然就會認為超出食品大類不應(yīng)按無證查處。

 

　　所以在這期間，各級監(jiān)管部門對此也是觀點不一，也有相關(guān)的對超范圍生產(chǎn)罰、不罰的案例。

 

四、2020年3月1日至今

 

　　隨著2018年機構(gòu)改革，新成立的市場監(jiān)管總局在第二版《食品生產(chǎn)許可管理辦法》的基礎(chǔ)上，對其進行修訂后頒布了新的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（國家市場監(jiān)督管理總局令第24號），這也是歷史上第三版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》，于2020年3月1日起施行。

 

　　同時市場監(jiān)管總局也對原食品生產(chǎn)許可分類目錄進行了修訂，并發(fā)布了《市場監(jiān)管總局關(guān)于修訂公布食品生產(chǎn)許可分類目錄的公告》（2020年第8號），與《食品生產(chǎn)許可管理辦法》同步于2020年3月1日起施行。

 

　　新的許可分類目錄沿襲了2016版分類目錄所設(shè)立的食品類別、類別名稱、品種明細這三種叫法。但這2020版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》在第四十九條新增了一款內(nèi)容，規(guī)定食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的，視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動，實際上也就是明確了何種情形的超范圍生產(chǎn)屬于無證生產(chǎn)，對超出許可證食品大類的生產(chǎn)行為可以視為無證生產(chǎn)并按《食品安全法》第一百二十二條的規(guī)定查處。

 

　　由此，這個法條補丁就終結(jié)了2015年后對超范圍無證生產(chǎn)查處理解不一、執(zhí)行不一的問題。

 

法理分析

 

　　當(dāng)然，雖然這一條款明確界定后，仍然有部分監(jiān)管執(zhí)法人員和企業(yè)對此仍存有困惑，始終認為這里的食品類別不包括品種明細外，這個食品類別既是指食品大類（分類目錄的31個大類），也包括食品小類（產(chǎn)品單元），比如同屬于糧食加工品大類的大米和掛面，假如一家僅有大米生產(chǎn)資質(zhì)的企業(yè)同時生產(chǎn)掛面，就應(yīng)當(dāng)按照無證生產(chǎn)查處。

 

　　這實際上沒有完全理解到《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》的新變化、立法本意及立法背景，理由有兩點：

 

　　一是《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》出臺恰逢國家層面在不斷優(yōu)化營商環(huán)境，大力推行“放管服”改革舉措，對食品生產(chǎn)許可變更、報告等各種許可事項進行了優(yōu)化。

 

　　二是《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》第三十二條提及的食品生產(chǎn)者名稱、現(xiàn)有設(shè)備布局和工藝流程、主要生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施、食品類別等事項發(fā)生變化應(yīng)提出變更申請，但在第五十三條提及罰則時，已經(jīng)將食品類別事項發(fā)生變化進行了剔除，轉(zhuǎn)而是第四十九條第二款將其規(guī)定為“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的，視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動”。

 

　　另外，可以從國家市場監(jiān)管總局食品生產(chǎn)司編著的《食品生產(chǎn)許可管理辦法條款釋義》一書找到答案，《食品生產(chǎn)許可管理辦法條款釋義》在解讀《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》第四十九條第二款“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的，視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動”時，已明確指出這里所說的食品類別是指31個食品大類和食品添加劑類別，也就是《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第十一條所規(guī)定的31個食品類別“申請食品生產(chǎn)許可，應(yīng)當(dāng)按照以下食品類別提出：糧食加工品，食用油、油脂及其制品，調(diào)味品，肉制品，乳制品，飲料，方便食品，餅干，罐頭，冷凍飲品，速凍食品，薯類和膨化食品，糖果制品，茶葉及相關(guān)制品，酒類，蔬菜制品，水果制品，炒貨食品及堅果制品，蛋制品，可可及焙烤咖啡產(chǎn)品，食糖，水產(chǎn)制品，淀粉及淀粉制品，糕點，豆制品，蜂產(chǎn)品，保健食品，特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品，嬰幼兒配方食品，特殊膳食食品，其他食品等。”

 

　　好了，通過以上資料的整理和分析，我想大家可能都能理解到《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》第四十九條第二款“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的，視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動”提及的食品類別究竟是指什么了，以及超出食品大類生產(chǎn)的情形才屬于無證生產(chǎn)。

 

　　當(dāng)然，可能還有人會問，那么俗稱的無證生產(chǎn)歸納起來，究竟包括哪些情形呢？以及《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》提及的“食品生產(chǎn)許可證副本載明的同一食品類別內(nèi)的事項發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)在變化后10個工作日內(nèi)向原發(fā)證的市場監(jiān)督管理部門報告”又是指哪種情形呢？包含食品小類（產(chǎn)品單元）嗎？還是只僅僅指產(chǎn)品明細？這幾個問題，我下期將一一解答。

 

　　一家之言，僅供參考，請以當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門解答認定為準(zhǔn)。