談食品防護(hù)在《食品安全現(xiàn)代化法》中的重要性
■ 李和平 丁晶 侯樂(lè)錫 深圳出入境檢驗(yàn)檢疫局
摘 要：針對(duì)食品防護(hù)在《食品安全現(xiàn)代化法》中的作用進(jìn)行分析，以食品防護(hù)歷史、發(fā)展、應(yīng)用為線索，結(jié)合近年來(lái)國(guó)內(nèi)外發(fā)生故意污染食品安全事件典型實(shí)例，提出國(guó)內(nèi)出口企業(yè)應(yīng)密切關(guān)注美國(guó)食品防護(hù)工作進(jìn)展，借鑒和利用美國(guó)食品防護(hù)工作現(xiàn)有資源， 主動(dòng)做好準(zhǔn)備，為保障企業(yè)正常出口貿(mào)易奠定基礎(chǔ)。本文所提觀點(diǎn)可以為食品安全監(jiān)管者、輸美食品企業(yè)全面了解美國(guó)食品防護(hù)工作需要提供參考和借鑒。
關(guān)鍵詞：食品 防護(hù) 重要性
1 《食品安全現(xiàn)代化法》與食品防護(hù)
美國(guó)食品安全管理采用的是全程管理為主、條塊管理為輔的管理模式。簡(jiǎn)單講，除肉、禽、蛋制品和酒類以外，絕大多數(shù)食品的安全管理都由食品藥品管理局（FDA）負(fù)責(zé)。從狹義層面講，《食品安全現(xiàn)代化法》（FSMA）是針對(duì)FDA 進(jìn)行授權(quán)的一項(xiàng)法律。但從宏觀層面講，F(xiàn)SMA 更是美國(guó)食品安全立法的一個(gè)里程碑，具有劃時(shí)代的重要意義。首先、它將美國(guó)原有的食品安全問(wèn)題“事后處置”被動(dòng)應(yīng)對(duì)方式，轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?ldquo;預(yù)防控制”的主動(dòng)防范方式。這種變化不僅僅是工作方式的轉(zhuǎn)變， 而是通采用學(xué)分析、針對(duì)性采取措施，有效提高工作效率的具體行動(dòng)，更是一種“防患于未然”理念的具體實(shí)踐。其次、它在注重食品產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程的安全管理同時(shí)，也將食品供應(yīng)鏈的全程管理統(tǒng)一起來(lái)。盡管FSMA 中41 個(gè)部分對(duì)應(yīng)的配套管理措施、規(guī)定仍在緊鑼密鼓推出之中。再次、它還將食品安全管理由“國(guó)家性問(wèn)題”拓展到“世界性問(wèn)題”。FDA 認(rèn)為“出口到美國(guó)的國(guó)外食品在出口國(guó)的生產(chǎn)過(guò)程就需要達(dá)到適用于美國(guó)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)要求。”到目前為止，F(xiàn)DA 已經(jīng)在亞洲、歐盟、南美、中北非、南撒哈拉設(shè)置了13 家海外辦公室，實(shí)現(xiàn)FDA 保障世界各地出口美國(guó)食品的安全目標(biāo)。
2001 年“911”恐怖事件后，食品防護(hù)理念被美國(guó)接受和認(rèn)可。2002 年，美國(guó)農(nóng)業(yè)部食品安全檢查署（FSIS）發(fā)布“食品加工商安全保障指南”；接著，美國(guó)海警與海關(guān)共同制定發(fā)布了“海關(guān)貿(mào)易合作反恐”（CTPAT）項(xiàng)目；隨后，美國(guó)國(guó)土安全部又先后發(fā)布涉及食品防護(hù)內(nèi)容的總統(tǒng)5、7、8、9 號(hào)令。這些做法在一定程度上說(shuō)明，美國(guó)政府已經(jīng)將食品安全保障和食品防護(hù)已經(jīng)作為食品安全的首要問(wèn)題。
“食品安全保障”在一定程度上強(qiáng)調(diào)的是食品數(shù)量的安全。而“食品防護(hù)”則更確切地針對(duì)的是“食品安全”的保護(hù)， 即在徹底拋開食品安全數(shù)量層面問(wèn)題的前提下，專注從事提供“安全食品”的一種主動(dòng)預(yù)防措施。2002 年至2005 年期間， 美國(guó)相關(guān)部門對(duì)“食品安全保障”和“食品防護(hù)”概念的理解和認(rèn)識(shí)也存在著模糊，不能準(zhǔn)確把握和理解到底需要做的是食品數(shù)量安全保障還是食品安全防護(hù)工作�？陀^地講，一個(gè)食品企業(yè)的安全保障措施應(yīng)結(jié)合該企業(yè)的實(shí)際情況。關(guān)鍵一點(diǎn)是所生產(chǎn)產(chǎn)品必須達(dá)到消費(fèi)者的安全要求。直至2006 年3 月， FDA 與CDC 聯(lián)合推廣“食品防護(hù)意識(shí)”時(shí)，食品防護(hù)與食品安全保障概念才在政府各界認(rèn)識(shí)中得到明確區(qū)分。
FSMA 中眾多內(nèi)容涉及食品防護(hù)。第101 部分“檢查記錄”、第102 部分“企業(yè)注冊(cè)”、第103 部分“危害分析與風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上的預(yù)防控制措施”（HARPC）、第104 部分“標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況”、第106 部分“針對(duì)故意摻假的保護(hù)措施”、第108 部分“國(guó)家農(nóng)業(yè)及食品防護(hù)策略”、第110 部分“構(gòu)建國(guó)內(nèi)（食品安全保障） 能力”、第201 部分“針對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)、國(guó)外企業(yè)、進(jìn)口口岸調(diào)整檢查資源”、第202 部分“食品分析認(rèn)可實(shí)驗(yàn)室”、第204 部分“加強(qiáng)追蹤（能力）及食品和（食品記錄）追溯”、以及第206 部分“強(qiáng)制召回授權(quán)”，都在不同程度上強(qiáng)調(diào)了食品防護(hù)的重要性。
2 食品防護(hù)在美國(guó)實(shí)施情況
FDA 對(duì)食品防護(hù)的態(tài)度：目前，食品防護(hù)計(jì)劃屬于自愿項(xiàng)目。但是，F(xiàn)DA 鼓勵(lì)所有的食品企業(yè)制定和實(shí)施食品防護(hù)計(jì)劃。食品防護(hù)計(jì)劃將幫助企業(yè)建立安全的生產(chǎn)環(huán)境，為消費(fèi)者提供高質(zhì)量的產(chǎn)品，并保證（安全）生產(chǎn)的底線。FDA 有關(guān)食品防護(hù)計(jì)劃指南、工具、資源代表FDA 的現(xiàn)有想法，即食品企業(yè)可以利用這些資料將故意污染減少到最低水平。
食品防護(hù)指保護(hù)食品供應(yīng)鏈免受破壞、恐怖、假冒、或其他非法故意原因以及故意傷害措施造成食品污染的行為。潛在的污染物包括正常生產(chǎn)過(guò)程或產(chǎn)品中少見(jiàn)的生物、化學(xué)及放射性危害。食品防護(hù)計(jì)劃指記錄實(shí)施控制或降低故意污染事件風(fēng)險(xiǎn)的文字材料。擁有食品防護(hù)計(jì)劃可以減少企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)，從而保障國(guó)家的食品供應(yīng)鏈正常運(yùn)行，避免故意污染造成的損失。而食品安全主要指預(yù)防食品供應(yīng)鏈中可能出現(xiàn)的，如大腸菌、沙門氏菌、李斯特菌這些非故意原因造成的食品污染的行為。
FSMA 要求FDA 針對(duì)食品故意污染問(wèn)題制定相關(guān)管理規(guī)定。例如，制定工作策略和措施預(yù)防食品供應(yīng)鏈中存在的故意污染情況，這些策略和措施應(yīng)當(dāng)是建立在科學(xué)基礎(chǔ)上、以降低食品安全薄弱環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防范控制策略和措施。其中，一個(gè)重要的工作任務(wù)就是分析獲取食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息，為制定食品防護(hù)措施提供技術(shù)幫助。在FSMA 發(fā)布之前，盡管FDA 已經(jīng)制定了食品防護(hù)相關(guān)的指南、實(shí)施工具，并為企業(yè)應(yīng)對(duì)故意污染食品問(wèn)題提供建立食品防護(hù)的技術(shù)服務(wù)，但并沒(méi)有強(qiáng)制要求企業(yè)實(shí)施食品防護(hù)計(jì)劃。FSMA 發(fā)布之后，F(xiàn)DA 會(huì)針對(duì)預(yù)防為主的食品安全保障工作中存在的故意污染食品問(wèn)題提出具體管理要求。另?yè)?jù)國(guó)際知名食品安全機(jī)構(gòu)“全球食品安全倡議聯(lián)盟”（GFSI）消息，GFSI 已經(jīng)采用食品防護(hù)，食品安全質(zhì)量（SQF）體系也將食品防護(hù)納入SQF 法典第2.7 條款中，F(xiàn)DA 有可能在2014 年后推出食品防護(hù)的管理規(guī)定。
FDA 最近又推出供企業(yè)免費(fèi)下載使用的“建立食品防護(hù)計(jì)劃”軟件。
3 食品防護(hù)要解決的問(wèn)題
盡管所有國(guó)家都面臨著食品安全問(wèn)題，但不同國(guó)家面臨造成食品安全問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)千差萬(wàn)別，有的與氣候變化有關(guān)、有的與飲食結(jié)構(gòu)有關(guān)、有的與收入水平有關(guān)、有的更與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)。
通常情況下，發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的食品安全問(wèn)題不同于發(fā)展中國(guó)家面臨的食品安全問(wèn)題，前者更偏重于食源性致病菌、農(nóng)獸藥殘留風(fēng)險(xiǎn)造成的食品安全問(wèn)題。相比之下，發(fā)展中國(guó)家面臨的食品安全問(wèn)題則更復(fù)雜，既有發(fā)達(dá)國(guó)家存在的致病菌、農(nóng)獸藥殘留風(fēng)險(xiǎn)造成的食品安全問(wèn)題，又有食品質(zhì)量低劣、以次充好原因造成的食品安全問(wèn)題，以及故意違法、違規(guī)行為造成的食品安全問(wèn)題。
鑒于食品安全涉及到食品供應(yīng)鏈方方面面的實(shí)際情況， 很難拋開公共健康、營(yíng)養(yǎng)需求、食品生產(chǎn)過(guò)程和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)單獨(dú)強(qiáng)調(diào)食品安全。所以，食品安全將始終是各個(gè)社會(huì)需要長(zhǎng)期面對(duì)的挑戰(zhàn)和需要長(zhǎng)期解決的問(wèn)題。
食品防護(hù)與食品安全即存在區(qū)別，又有一定聯(lián)系。從狹義概念講，食品安全針對(duì)的是生產(chǎn)過(guò)程或食品供應(yīng)鏈中非故意
原因造成的食品污染問(wèn)題，而食品防護(hù)針對(duì)的則是食品生產(chǎn)過(guò)程或食品供應(yīng)鏈中故意原因造成的食品污染問(wèn)題。故意原因相關(guān)行為包括：破壞食品行為，以敵視社會(huì)或擾亂社會(huì)正常經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)槟康�、�?duì)食品進(jìn)行大規(guī)模破壞、給消費(fèi)者造成食品安全恐慌的恐怖行為、或其他違法違規(guī)生產(chǎn)食品的犯罪行為。故意原因造成的食品污染問(wèn)題會(huì)給消費(fèi)者健康及社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重后果，因此必須遏制。1989 年有人惡意在智利出口美國(guó)的葡萄中添加氰化物毒品，給智利葡萄出口各方造成2 億美元的經(jīng)濟(jì)損失。2008 年，我國(guó)某食品出口企業(yè)因勞資關(guān)系問(wèn)題沒(méi)有得到及時(shí)解決，出現(xiàn)了員工在該企業(yè)出口日本產(chǎn)品中惡意添加劇毒農(nóng)藥的惡性食品安全事件，在給中日農(nóng)產(chǎn)品正常貿(mào)易造成障礙的同時(shí)，更給相關(guān)企業(yè)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。從廣義概念講，食品防護(hù)最終目的是食品安全，即食品在食品供應(yīng)鏈過(guò)程中不存在各種食品安全問(wèn)題，消費(fèi)者食用食品后不會(huì)對(duì)身心健康造成任何危害，食品防護(hù)為食品安全服務(wù)。
另外，從作用對(duì)象看，食品安全針對(duì)的是潛在食品安全風(fēng)險(xiǎn)， 使用的是風(fēng)險(xiǎn)分析手段確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而制定和實(shí)施諸如“良好農(nóng)業(yè)規(guī)范”（GAP）、“良好生產(chǎn)規(guī)范”（GMP）、“良好衛(wèi)生規(guī)范” （GHP）/“衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作程序”（SSOP）、以及“危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)”（HACCP）控制措施來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)的管理和防范。而食品防護(hù)則使用薄弱性評(píng)價(jià)手段，對(duì)食品生產(chǎn)過(guò)程中或食品供應(yīng)鏈中存在的薄弱環(huán)節(jié)確認(rèn)，進(jìn)而制定和實(shí)施涵蓋人員、生產(chǎn)設(shè)施及周圍環(huán)境，甚至涵蓋政府資源及整個(gè)行業(yè)資源的預(yù)防措施，對(duì)易受故意原因破壞、影響食品安全的薄弱點(diǎn)、薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行預(yù)防，實(shí)現(xiàn)食品安全目的。
4 食品出口企業(yè)如何有效實(shí)施食品防護(hù)工作
2012 年，美國(guó)農(nóng)業(yè)部食品安全檢查署（FSIS）從“外部安全”、“內(nèi)部安全”“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)”3 個(gè)方面對(duì)其所轄食品廠的食品防護(hù)計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示有77% 的食品工廠實(shí)施了有效的食品防護(hù)計(jì)劃（只有書面的食品防護(hù)計(jì)劃， 沒(méi)有真正實(shí)施情況不包括在內(nèi)）。FDA 更要求所有的食品企業(yè)都要制定一套食品安全問(wèn)題預(yù)防控制方案，辨認(rèn)識(shí)別危害，確認(rèn)并啟用預(yù)防性控制措施，監(jiān)控預(yù)防性控制方案正常運(yùn)行，監(jiān)控并確保相關(guān)方案能夠成功實(shí)施。盡管目前FDA 還沒(méi)有給出有關(guān)食品防護(hù)內(nèi)容的具體規(guī)定，但是，每個(gè)食品出口企業(yè)根據(jù)自己的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)特點(diǎn)，量身定做符自己企業(yè)的食品防護(hù)方案。
企業(yè)在利用食品防護(hù)理念制定食品防護(hù)計(jì)劃過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：如企業(yè)生產(chǎn)設(shè)施安全情況、員工的安全背景、生產(chǎn)過(guò)程的安全保障能力，積極借鑒美國(guó)推薦使用的食品防護(hù)資源，如薄弱環(huán)節(jié)評(píng)估軟件（CARVER+SHOCK）、數(shù)據(jù)庫(kù)（Mitigagte Database）、食品防護(hù)計(jì)劃構(gòu)建軟件（Food Defense Plan Builder）。
5 總結(jié)
隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷加速，如何管理控制因各國(guó)間食品安全水平差異中所帶來(lái)的不同食品安全風(fēng)險(xiǎn)，將是今后食品安全管理工作面對(duì)的新挑戰(zhàn)。食品防護(hù)所針對(duì)的就是一種特殊的食品安全挑戰(zhàn)，是一種故意的污染破壞食品安全行為。《食品安全現(xiàn)代化法》在轉(zhuǎn)變美國(guó)食品安全管理思路的同時(shí)，也對(duì)食品防護(hù)內(nèi)容提出諸多要求，盡管美方暫時(shí)還沒(méi)有給出有關(guān)食品防護(hù)內(nèi)容的具體管理規(guī)定，但已經(jīng)給出了建立食品防護(hù)計(jì)劃的具體方法。食品出口企業(yè)應(yīng)主動(dòng)把握故意污染食品問(wèn)題變化趨勢(shì)，研究食品防護(hù)面臨的新問(wèn)題，主動(dòng)建立完善食品防護(hù)措施，為企業(yè)正常出口工作做準(zhǔn)備。
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