前不久，國家食品藥品監(jiān)管局就保健食品功能調(diào)整方案再次向社會(huì)征求意見，欲將27項(xiàng)功能撤并為18項(xiàng)。其中，輔助降血壓等4項(xiàng)功能被取消，引起不少消費(fèi)者的關(guān)注。保健食品到底在哪些方面有作用？能不能保健康？如何正確看待廣告吹得神乎其神的保健食品？記者進(jìn)行了深入調(diào)查采訪。
1.
保健食品的作用是確定的
經(jīng)過動(dòng)物和人體試驗(yàn)，證實(shí)其聲稱的功能，并獲得國家批準(zhǔn)，才是保健食品。其功效是緩慢、隱性的，有助于增強(qiáng)免疫力，提高身體素質(zhì)，減少疾病發(fā)生。
山西大同市的邊先生一直給年屆九旬的父親購買善存片，補(bǔ)充多種維生素和礦物質(zhì)。“父親臥床近10年，不能下床活動(dòng)，飯量很小，但堅(jiān)持吃了幾年的善存之后，不論精神還是臉色都不錯(cuò)，我覺得膳食補(bǔ)充劑對健康還是有用的。”邊先生語氣肯定地告訴記者。但對親戚朋友送給老人的其他營養(yǎng)品、滋補(bǔ)品，邊先生卻很排斥：“廣告說得天花亂墜，納米技術(shù)、航天員指定產(chǎn)品、諾貝爾獎(jiǎng)得主研究、聯(lián)合國授權(quán)等等，一聽就是騙人的。”
如今，不論廣播電視，還是報(bào)紙網(wǎng)絡(luò)，保健品廣告鋪天蓋地，減肥、降糖、增高、提智、補(bǔ)鈣、抗癌等等，保健品幾乎無所不能。許多該去醫(yī)院找醫(yī)生開藥治療的慢性病或者疑難雜癥患者，比如糖尿病人，被廣告忽悠長期吃保健品；而一些本來健康，無需服用保健品的青少年，卻總在補(bǔ)腦補(bǔ)鈣。保健品在百姓生活中扮演的角色多重而混亂，讓人摸不著頭腦。
記者在北京2家超市、6家藥店，隨機(jī)采訪多位消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)，購買和食用保健食品的信息都來源于廣告，而對保健食品的功能則多認(rèn)為是一種心理安慰，具體對身體有什么好處并不了解也不抱太大的希望。購買保健食品多是為了看病人，或者為家里的老人補(bǔ)補(bǔ)營養(yǎng)，表示關(guān)心。
“保健品、保健食品、保健用品等稱謂讓人很糊涂，再加上滋補(bǔ)品、營養(yǎng)品等，就更亂了，真的不清楚它們之間到底有什么不同。”一位購買減肥茶的消費(fèi)者向記者抱怨。記者在藥店保健食品柜臺(tái)發(fā)現(xiàn)，保健食品與營養(yǎng)品、滋補(bǔ)品等普通食品混放的情況很普遍，從銷售的角度很容易對消費(fèi)者造成誤導(dǎo)。
“其實(shí)，從法律意義上講，只有保健食品的概念，保健品、營養(yǎng)品、滋補(bǔ)品等都是俗稱。我們常說的燕窩、蟲草等營養(yǎng)滋補(bǔ)品，是按照我國傳統(tǒng)的藥食同源的理念延續(xù)下來，作為原料用于藥品生產(chǎn)就是藥品，直接食用就應(yīng)屬于普通食品。”中國保健協(xié)會(huì)秘書長徐華鋒坦陳，我國傳統(tǒng)的中醫(yī)藥連食品和藥品都同宗同源，再加上保健食品，確實(shí)容易造成混亂。
根據(jù)當(dāng)前實(shí)施的《保健食品注冊管理辦法》，保健食品是指聲稱具有特定保健功能或以補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)為目的的食品。即適宜于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療疾病為目的，并且對人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或慢性危害的食品。包括了特定保健功能的食品和營養(yǎng)素補(bǔ)充劑兩類食品。“經(jīng)過國家食藥監(jiān)局審批，獲得批準(zhǔn)文號，并在外包裝上印有小藍(lán)帽標(biāo)識(shí)的，才是真正的保健食品。”國家食品藥品監(jiān)管局保健食品化妝品監(jiān)管司司長童敏說。
“保健食品的功效是緩慢、隱性的，與藥品治療疾病的快速、顯性作用區(qū)分非常顯著。”徐華鋒強(qiáng)調(diào)，按照保健食品的審批管理辦法，任何聲稱功能的保健食品都要經(jīng)過動(dòng)物和人體試驗(yàn)，證實(shí)其聲稱的功能，因此獲得國家批準(zhǔn)的保健食品是可以保證其健康功效的。
保健食品的核心作用是有助于增強(qiáng)人體免疫力，提高身體素質(zhì)，減少疾病發(fā)生率，而不是直接治療某種疾病。“就像汽車的定期保養(yǎng)，是必須做的，可減少汽車發(fā)生故障的概率，但不等于汽車不會(huì)出問題。出了問題就要送去維修，而不是以保養(yǎng)替代維修。”徐華鋒舉例解釋說。
2.
產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場亂象同樣不可忽視
4000多種產(chǎn)品，年產(chǎn)值2600多億元；部分減肥、降糖等保健食品違法添加藥品，質(zhì)量安全事件時(shí)有曝光，虛假違法廣告屢禁不止，對消費(fèi)者健康構(gòu)成一定程度的威脅
保健食品是人們解決溫飽問題后，對食品功能提出的新需求。我國傳統(tǒng)保健食品歷史源遠(yuǎn)流長，但由于缺乏深入的科學(xué)研究與工業(yè)化生產(chǎn)，在過去漫長歲月中并沒有發(fā)展成為一個(gè)產(chǎn)業(yè)。
隨著科學(xué)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是改革開放之后，人民生活水平迅速提高，對健康長壽有了新的更高要求，我國保健食品產(chǎn)業(yè)在上世紀(jì)80年代中后期迅速發(fā)展，成為新興產(chǎn)業(yè)，增長迅速。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，衛(wèi)生部和國家食品藥品監(jiān)管局共批準(zhǔn)產(chǎn)品近萬個(gè)，在產(chǎn)產(chǎn)品4000多個(gè)，保健食品生產(chǎn)企業(yè)2000多家，年產(chǎn)值2600多億元，年產(chǎn)值上億元的企業(yè)70多家，占總產(chǎn)值的38%，保健食品產(chǎn)業(yè)已成為我國國民經(jīng)濟(jì)中不可忽視的朝陽產(chǎn)業(yè)。
但與產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展并存的，是保健食品安全形勢嚴(yán)峻，市場亟待規(guī)范。
“部分功能保健食品非法添加違禁物品問題較為嚴(yán)重。”國家食品藥品監(jiān)管局保健食品化妝品監(jiān)管司監(jiān)督處副處長郭海峰指出，不法企業(yè)利用人們希望快速見效的心理，擅自在保健食品中添加違禁物品，如在減肥功能產(chǎn)品中非法添加西布曲明、酚酞；在輔助降血糖功能產(chǎn)品中非法添加二甲雙胍、格列苯脲，在緩解體力疲勞功能產(chǎn)品中非法添加西地那非等，對消費(fèi)者的健康安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。
違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營時(shí)有發(fā)生。一些企業(yè)誠信意識(shí)差，個(gè)別企業(yè)不按照批準(zhǔn)的配方、工藝組織生產(chǎn)，委托加工行為很普遍。記者了解到，由于監(jiān)管日益嚴(yán)格，新的保健食品企業(yè)要想拿到批準(zhǔn)文號要在技術(shù)、資金、設(shè)備、人員等多方面加大投入保證安全，不少企業(yè)就退而求其次，與較早拿到文號的企業(yè)簽訂委托加工協(xié)議，用他人文號生產(chǎn)保健食品。但委托加工不規(guī)范，委托雙方各自所負(fù)的責(zé)任不明確，多次委托、部分加工、異地加工等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證。索證索票執(zhí)行不力，產(chǎn)品來源難以追溯。
保健食品虛假夸大宣傳問題突出。一些保健食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)為牟取暴利，利用報(bào)刊、電視等媒體的廣告大肆夸大產(chǎn)品功效，誤導(dǎo)消費(fèi)者。產(chǎn)品說明書和標(biāo)簽不按批準(zhǔn)內(nèi)容印制，擅自增加保健功能，擴(kuò)大適用人群，變更食用方法和食用量。甚至故意混淆與藥品的界限，誤導(dǎo)消費(fèi)者。
保健食品市場魚目混珠。一些產(chǎn)品假冒保健食品批準(zhǔn)文號和保健食品標(biāo)志；一些產(chǎn)品以食品批準(zhǔn)文號、生產(chǎn)許可證號、消毒殺菌產(chǎn)品批準(zhǔn)文號等假冒保健食品文號，違規(guī)聲稱保健功能；一些普通食品故意做成膠囊、片劑等形態(tài)，與保健食品產(chǎn)生混淆；有的甚至聲稱未經(jīng)批準(zhǔn)的特定保健功能比如提高智商等。
“從整個(gè)保健食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，‘多、小、散、亂、低’特征明顯。”童敏說，生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量多，規(guī)模小，大多為中小民營企業(yè)，產(chǎn)業(yè)集中度低；研發(fā)投入不足，技術(shù)含量偏低；品牌產(chǎn)品少，缺乏核心競爭力；各企業(yè)間素質(zhì)極不平衡，差異很大，一些企業(yè)自律意識(shí)不強(qiáng)，誠信較差，甚至利用不法手段坑害消費(fèi)者，缺乏基本職業(yè)道德和操守。
同時(shí)，產(chǎn)業(yè)目錄和行業(yè)類別中都沒有保健食品，統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中也沒有保健食品，整個(gè)產(chǎn)業(yè)缺乏指導(dǎo)和政策扶持，發(fā)展粗放。
3.
監(jiān)管處于無法可依的窘境
《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》遲遲未能出臺(tái)，食品標(biāo)準(zhǔn)中沒有保健食品類別，直銷保健食品是監(jiān)管盲區(qū)，地方基層監(jiān)管力量薄弱，一些市、縣級局保健食品職能交接尚未完成
當(dāng)前保健食品市場亂象與監(jiān)管乏力不無關(guān)系。
“保健食品監(jiān)管職能歷經(jīng)多次調(diào)整。”童敏說，1996年起，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)保健食品的審批和監(jiān)管。2003年9月，審批職能移交國家食藥監(jiān)局。2008年9月，監(jiān)管職能移交國家食藥監(jiān)局。2011年3月，中央編辦明確國家食藥監(jiān)局的保健食品監(jiān)管職能，并將國家食藥監(jiān)局食品許可司更名為保健食品化妝品監(jiān)管司。目前，一些市、縣級局保健食品職能交接尚未完成。
法律法規(guī)滯后，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不完善。記者了解到，2009年頒布實(shí)施的食品安全法明確，對保健食品的具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。但至今3年過去了，《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》仍未出臺(tái)。“這就使得監(jiān)管缺乏法律依據(jù)，處于無法可依的狀態(tài)中。”童敏舉例說，比如大棗、山藥、枸杞等，藥食同源的食品，到底能不能宣稱功能，如果宣稱功能由誰來監(jiān)管？再如，目前進(jìn)口的保健食品很大一部分沒有經(jīng)過食品藥品監(jiān)管部門審批，也在市場上銷售，該由哪個(gè)部門來管？依據(jù)什么管？都急需法律的明確界定。
同時(shí)，食品標(biāo)準(zhǔn)中沒有保健食品類別，產(chǎn)品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理不明確。
值得注意的是，目前我國已批準(zhǔn)的31家直銷（無店鋪銷售）企業(yè)的主要產(chǎn)品是保健食品，比如蛋白粉、多種維生素、礦物質(zhì)補(bǔ)充劑等。但我國直銷企業(yè)經(jīng)營許可在商務(wù)部，市場監(jiān)管是工商和公安部門，藥監(jiān)部門插不上手，致使直銷企業(yè)的保健食品成為監(jiān)管盲區(qū)。
監(jiān)管體系尚未建立健全，監(jiān)管能力亟待加強(qiáng)。目前，保健食品技術(shù)支撐能力薄弱，監(jiān)管技術(shù)手段缺乏。風(fēng)險(xiǎn)控制體系亟待進(jìn)一步完善，上市后產(chǎn)品監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估等急需加強(qiáng)，保健食品清理換證迫在眉睫。地方基層監(jiān)管力量薄弱，對非法添加、假冒偽劣、虛假夸大宣傳等違法違規(guī)行為打擊不力。
4.
研究探索審批與備案相結(jié)合的管理方式
對違法違規(guī)行為實(shí)行“三個(gè)一律”、“五個(gè)必須”、“六個(gè)嚴(yán)厲打擊”。有了分類監(jiān)管的理念，對保健食品的監(jiān)管思路日益清晰
“當(dāng)務(wù)之急，是盡快出臺(tái)保健食品監(jiān)管條例，讓監(jiān)管有法可依。同時(shí)，督促各地盡快完成監(jiān)管職能交接，健全監(jiān)管隊(duì)伍，強(qiáng)化監(jiān)管力量，讓監(jiān)管有人可用。”童敏語氣迫切地表示。
“雖然缺少上位法的支撐，但監(jiān)管工作并未止步不前。”徐華鋒評價(jià)說，從建章立制、完善審批，到不斷加強(qiáng)原料管理、建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、強(qiáng)化日常監(jiān)督，保健食品安全狀況正在好轉(zhuǎn)。“盡管市場非理性特征明顯，監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)，但相比于90年代，紅桃K、三株口服液等一個(gè)單品銷售過億元的初級階段，目前的市場狀況正趨于成熟和規(guī)范。”徐華鋒說。
郭海峰告訴記者，針對市場亂象，食藥監(jiān)部門連續(xù)三年開展非法添加專項(xiàng)整治，對違法違規(guī)行為實(shí)行“三個(gè)一律”、“五個(gè)必須”、“六個(gè)嚴(yán)厲打擊”。“三個(gè)一律”：凡提供虛假申報(bào)資料的，一律不予批準(zhǔn)并列入“黑名單”；凡出具虛假許可檢驗(yàn)報(bào)告的，一律取消許可檢驗(yàn)資格；凡申報(bào)產(chǎn)品存在安全隱患的，一律不予批準(zhǔn)。“五個(gè)必須”，凡存在標(biāo)簽說明書虛假夸大宣傳的，必須責(zé)令召回并整改；凡產(chǎn)品質(zhì)量不合格的，必須沒收產(chǎn)品及違法所得并從重處罰；凡產(chǎn)品涉嫌存在安全隱患的，必須下架并暫停產(chǎn)銷；凡存在違法添加行為的，必須撤銷產(chǎn)品批準(zhǔn)文件，吊銷生產(chǎn)許可證；凡觸犯刑律的，必須移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。“六個(gè)嚴(yán)厲打擊”，嚴(yán)厲打擊虛假夸大宣傳行為，嚴(yán)厲打擊使用假劣原料生產(chǎn)行為，嚴(yán)厲打擊套用冒用批準(zhǔn)文號行為，嚴(yán)厲打擊違法添加行為，嚴(yán)厲打擊無證生產(chǎn)行為，嚴(yán)厲打擊制售假冒偽劣行為。
日前，記者隨國家食品藥品監(jiān)管局保化司赴重慶彭水縣調(diào)研時(shí)看到，不論批發(fā)企業(yè)還是零售企業(yè)，都能做到保健食品分區(qū)擺放，明示類別，讓消費(fèi)者明白保健。在記者調(diào)查的4家零售店中，沒有發(fā)現(xiàn)未經(jīng)批準(zhǔn)的假冒保健食品。“重慶經(jīng)過保健食品百日整治行動(dòng)，市場確實(shí)規(guī)范了，但這還不能代表全國的情況，監(jiān)管任務(wù)依然艱巨。”童敏說。
童敏透露，國家食品藥品監(jiān)管局正在研究分類管理，探索建立“審批制”和“備案制”相結(jié)合的產(chǎn)品管理方式。所謂備案制，就是將一部分我國傳統(tǒng)藥食同源的食品原料，比如大棗、大蒜、山藥等已經(jīng)證實(shí)具有確切功能的原料用于制造保健食品時(shí)，不再審批，只要在藥監(jiān)部門備案就可生產(chǎn)。“但前提是安全性確切，不會(huì)引起混淆，比如大棗補(bǔ)血的功效盡人皆知，就可備案管理。如果有企業(yè)聲稱能抗癌，可按超出備案范圍查處。”童敏說。
“這表明監(jiān)管正在創(chuàng)新中完善。其實(shí)，審不審批，一些特定保健功能的食品原料千百年來都在民間廣泛使用，關(guān)鍵是有了分類監(jiān)管的理念，對保健食品的認(rèn)識(shí)日益清晰，是一種進(jìn)步。”徐華鋒指出，在備案的同時(shí)，對含有天然提取物、化學(xué)物質(zhì)、添加劑等的保健食品還要進(jìn)一步嚴(yán)格審批，把好安全關(guān)。
在美國和日本，都有介于食品和藥品之間的保健功能食品，在其發(fā)展初期，也有被神奇化的問題，隨著研究和認(rèn)識(shí)的深入，才逐步規(guī)范。比如，日本保健食品分為特定保健食品和健康食品兩類，前者要提供詳盡的研究資料，經(jīng)過嚴(yán)格的審批；后者由監(jiān)管部門給出一個(gè)規(guī)范的標(biāo)識(shí)和宣傳用語，即可銷售，若超出用語范圍誤導(dǎo)消費(fèi)者，就會(huì)受到查處，類似我國正在研究探討的備案制。
此外，在公眾中普及健康知識(shí)也至為重要。目前百姓健康愿望迫切，但保健知識(shí)極為缺乏，致使消費(fèi)行為缺乏理性。而非理性的市場就會(huì)給部分唯利是圖的企業(yè)以賺取快錢的可乘之機(jī)。
鏈接
保健食品的18種功能
國家食品藥品監(jiān)管局日前公布的《保健食品功能范圍調(diào)整方案（征求意見稿）》中，將保健食品的功能調(diào)整為以下18項(xiàng)：
有助于增強(qiáng)免疫力，有助于降低血脂，有助于降低血糖，有助于改善睡眠，抗氧化，有助于緩解運(yùn)動(dòng)疲勞，有助于減少體內(nèi)脂肪，有助于增加骨密度，有助于改善缺鐵性貧血，有助于改善記憶，清咽，有助于提高缺氧耐受力，有助于降低酒精性肝損傷危害，有助于排鉛，有助于泌乳，有助于緩解視疲勞，有助于改善胃腸功能，有助于促進(jìn)面部皮膚健康。
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