1、案情介紹
1996年1月10日上午，成都市錦江區(qū)衛(wèi)生局執(zhí)法隊(duì)食品衛(wèi)生監(jiān)督員一行6人到成都市食品廠進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)該廠使用的輔料中含有有毒有害物質(zhì)罌粟殼，遂決定查封原料庫(kù)房和成品包裝車間并暫扣衛(wèi)生許可證。采取以上措施后未送達(dá)行政處罰決定書，也未告知訴權(quán)。1996年1月24日，食品廠向市衛(wèi)生局申請(qǐng)復(fù)議，至月底，原告又撤回復(fù)議申請(qǐng)。1996年3月8日，錦江區(qū)衛(wèi)生局執(zhí)法隊(duì)解除了對(duì)原告原料庫(kù)房和包裝車間的查封，并于3月13日發(fā)還衛(wèi)生許可證。1996年6月5日，食品廠向錦江區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求判錦江區(qū)衛(wèi)生局糾正1996年1月10日所作的違法行政行為，并承擔(dān)本案訴訟費(fèi)用。
1996年12月12日，錦江區(qū)人民法院公開審理了此案。
原告訴稱：1.被告所屬工作人員進(jìn)行檢查時(shí)，著裝不整，未出示執(zhí)法證件；2.被告認(rèn)定原告在使用中的香料輔料中含有罌粟殼，但又不依法對(duì)該輔料予以采樣、存封，而是挑選出罌粟殼單獨(dú)送樣檢查；3.被告認(rèn)定原告違反《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》第三十七條、第三十九條，扣押原告衛(wèi)生許可證，責(zé)令停業(yè)整頓，顯屬適用法律錯(cuò)誤；4.被告作出具體行政行為后，未送達(dá)行政處罰決定書，未告知訴權(quán)和起訴期限，違反法定程序。
被告辯稱：1.被告所屬工作人員進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法著裝，且文明禮貌；2.被告所屬食品衛(wèi)生監(jiān)督員查封原告原料庫(kù)房和包裝車間，對(duì)可能導(dǎo)致食物中毒的食品實(shí)施臨時(shí)控制措施，符合《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》第三十七條之規(guī)定；3.被告依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》第九條、第二十三條、第三十七條、第三十九條、第四十二條和成衛(wèi)防（1988）第46號(hào)文《成都市衛(wèi)生局、公安局關(guān)于嚴(yán)禁在食品中摻入有毒有害物質(zhì)的通告》之規(guī)定，暫扣衛(wèi)生許可證和責(zé)令停業(yè)整頓是必要的。
1997年2月12日，成都市錦江區(qū)人民法院作出（1996）錦行初字第11號(hào)行政判決書。法院認(rèn)為，被告對(duì)食品廠采取查封包裝車間和原料庫(kù)房的強(qiáng)制措施沒(méi)有法律依據(jù)，采取查封強(qiáng)制措施后未送達(dá)行政處罰決定書，未告知訴權(quán)，違反法定程序，因此判決錦江區(qū)衛(wèi)生局執(zhí)法隊(duì)1996年1月10日對(duì)食品廠所采取的查封強(qiáng)制措施違反法律規(guī)定，訴訟費(fèi)由被告負(fù)擔(dān)。
1996年3月17日，判決書送達(dá)雙方當(dāng)事人。雙方均未在法定期限內(nèi)提出上訴。至此，這起行政訴訟案以被告錦江區(qū)衛(wèi)生局?jǐn)≡V而告終。
2、專家分析
這是一起某食品廠使用的輔料中含有罌粟殼的案件。當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門認(rèn)定其違反《食品衛(wèi)生法》第九條、第二十三條的規(guī)定，并根據(jù)第三十七條、第三十九條、第四十二條和成衛(wèi)防（1988）第46號(hào)文規(guī)定，作出了下列臨時(shí)控制措施：1.封存原料庫(kù)房和成品包裝車間；2.暫扣衛(wèi)生許可證。但未送達(dá)衛(wèi)生行政控制決定書。本案某食品廠申請(qǐng)行政復(fù)議后又撤回申請(qǐng)，此后提起行政訴訟，人民法院判決衛(wèi)生行政部門采取的強(qiáng)制措施違反法律規(guī)定。
本案涉及的是衛(wèi)生行政部門作出的臨時(shí)控制措施是否合法問(wèn)題。我們認(rèn)為，該臨時(shí)控制措施無(wú)論在實(shí)體上，還是在程序上均不合法。
一、采取臨時(shí)控制措施必須具備法定條件和方式。根據(jù)《食品衛(wèi)生法》第三十七條第一款的規(guī)定，必須在已造成食物中毒或有證據(jù)證明可能導(dǎo)致食物中毒事故時(shí)方可采取臨時(shí)控制措施。本案未造成食物中毒事故，只能解釋具有后一種條件。但從案件介紹來(lái)看，衛(wèi)生行政部門認(rèn)定某食品廠經(jīng)營(yíng)含有罌粟殼的食品證據(jù)不足。再者按照規(guī)定，衛(wèi)生行政部門只能采取下列二項(xiàng)臨時(shí)控制措施：1.封存造成食物中毒或者可能導(dǎo)致食物中毒的食品及其原料；2.封存被污染的食品用工具及用具，并責(zé)令清洗消毒。所以，很明顯，衛(wèi)生行政部門作出的二項(xiàng)臨時(shí)控制措施沒(méi)有法律依據(jù)，屬于越權(quán)的具體行政行為。
二、采取的臨時(shí)控制措施適用法律不當(dāng)。衛(wèi)生行政部門對(duì)某食品廠使用的輔料中含有罌粟殼的行為認(rèn)定違反《食品衛(wèi)生法》第九條、第二十三條不當(dāng)，因?yàn)榈诙龡l是對(duì)保健食品的安全性和說(shuō)明書的真實(shí)性的規(guī)定，本案的違法事實(shí)顯然不能適用。某食品廠經(jīng)營(yíng)含有有毒有害物質(zhì)的食品，只能是適用第九條第（二）項(xiàng)較為適當(dāng)。另外，適用成都市衛(wèi)生局、公安局發(fā)布的成衛(wèi)防（1988）第46號(hào)文件作出控制措施更為不當(dāng)，因該文件作為規(guī)范性文件，還夠不上行政規(guī)章，所以不能適用。
三、作出臨時(shí)控制措施在程序上存在以下問(wèn)題：
1、根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定的要求和《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》第二十條規(guī)定，食品衛(wèi)生監(jiān)督員在進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)必須表明身份，出示監(jiān)督證件，而該案食品衛(wèi)生監(jiān)督人員在檢查時(shí)沒(méi)有做到。
2、形式上違反程序。根據(jù)《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》第三十七條的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門采取臨時(shí)控制措施時(shí)，應(yīng)使用封條，并制作衛(wèi)生行政控制決定書（附送達(dá)回證），而本案中衛(wèi)生行政部門作出的控制措施未送達(dá)決定書。
3、未告知訴權(quán)或者起訴期限。根據(jù)《行政處罰法》等規(guī)定的要求，衛(wèi)生行政部門作出具體行政行為必須告知管理相對(duì)人相關(guān)的權(quán)利，包括行政救濟(jì)權(quán)。該起案件衛(wèi)生行政部門未交代訴權(quán)和起訴期限，也屬違反法定程序。雖然某食品廠超過(guò)了《行政訴訟法》規(guī)定的三個(gè)月起訴期限，但最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》第三十五項(xiàng)規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知當(dāng)事人的訴權(quán)或者起訴期限，致使當(dāng)事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當(dāng)事人實(shí)際知道訴權(quán)或者起訴期限時(shí)計(jì)算，但逾期的期間最長(zhǎng)不超過(guò)一年。”所以，人民法院認(rèn)定某食品廠提起的行政訴訟在訴訟時(shí)效內(nèi)。
