1、案情介紹
1996年8月6日，徐匯區(qū)衛(wèi)生局公共衛(wèi)生監(jiān)督所（以下簡稱衛(wèi)生局監(jiān)督所）接一群眾電話舉報。稱私人企業(yè)徐匯區(qū)瑞杰機化研究所湯姆斯點心屋（以下簡稱湯姆斯點心屋）無證經(jīng)營烤鴨、咸雞，且4名從業(yè)人員未體檢上崗。衛(wèi)生局監(jiān)督所于8月8日上午立案調(diào)查。經(jīng)現(xiàn)場查實，取得如下證據(jù)：1.湯姆斯點心屋堂吃處存放8只已烤熟的烤鴨和3只咸雞，屋外露天處存放17只待烤的鴨子；2.3名正在操作的食品從業(yè)人員未出示健康合格證；3.廚房內(nèi)調(diào)味品容器（鹽、醋、姜等）未加蓋；4.食品衛(wèi)生許可證注明經(jīng)營方式為生產(chǎn)加工、零售，經(jīng)營范圍為干點。衛(wèi)生局監(jiān)督所經(jīng)合議認(rèn)定，湯姆斯點心屋違反了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第八條第一款第（三）項、第二十六條第一款和第二十七條第一款之規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第四十條、第四十一條和第四十七條之規(guī)定，衛(wèi)生局監(jiān)督所發(fā)出（徐）衛(wèi)食監(jiān)罰字（1996）第142號衛(wèi)生行政處罰決定書，處以湯姆斯點心屋9600元罰款，其中包括沒收違法所得4500元（違法所得按業(yè)主在詢問筆錄中認(rèn)定的無證經(jīng)營12天、每日出售烤鴨15只，每只烤鴨25元計算）。衛(wèi)生行政處罰決定書送達(dá)湯姆斯點心屋后，業(yè)主對認(rèn)定其“違法事實、違法所得金額不正確、不科學(xué)”為由，于1996年11月6日向徐匯區(qū)人民法院申請服役，要求撤銷此處罰決定。
復(fù)議與訴訟過程
一、徐匯區(qū)人民政府認(rèn)為，被申請人對申請人作出的行政處罰符合《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第三條、第三十條規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)和權(quán)限，對申請人無證經(jīng)營烤鴨、咸雞的違法所得核定無誤，對違法事實的認(rèn)定有舉報記錄、現(xiàn)場檢查筆錄及申請人湯姆斯點心屋負(fù)責(zé)人的陳述等材料為證，證據(jù)確鑿，并無不當(dāng)。被申請人作出的行政處罰決定適用法律正確，事實清楚，符合法定權(quán)限和程序。根據(jù)《行政復(fù)議條例》第四十二條第（一）項之規(guī)定，以徐復(fù)決字（96）第6號行政復(fù)議決定，維持被申請人徐匯區(qū)衛(wèi)生局作出的（徐）衛(wèi)食罰字（96）第142號衛(wèi)生行政處罰決定。
二、原告不服復(fù)議決定，于1997年1月6日起訴于徐匯區(qū)人民法院，要求撤銷被告的衛(wèi)生行政處罰決定；判決被告因失于職守造成原告的合法經(jīng)營之損失，賠償1.2萬元。法院審理認(rèn)為，被告上海市徐匯區(qū)衛(wèi)生局系本行政區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生行政主管部門，依法具有在其管轄范圍內(nèi)行使食品衛(wèi)生監(jiān)督的職責(zé)，對違反《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》的行為，有權(quán)進(jìn)行行政處罰。原告雖有食品衛(wèi)生許可證，但經(jīng)營范圍為干點，擅自經(jīng)營烤鴨、咸雞，屬超越經(jīng)營范圍；原告從業(yè)人員無健康證明，廚房內(nèi)盛放調(diào)味品容器未加蓋。其違反《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第八條第一款第（三）項、第二十六條第一款和第二十七條第一款的規(guī)定，事實清楚、證據(jù)確鑿。被告依照《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第四十條、第四十一條和第四十七條的規(guī)定對原告予以處罰，適用法律正確，執(zhí)法程序合法。對原告訴求撤銷被告行政處罰決定并提起行政賠償，于法無據(jù)，法院不予支持。據(jù)此，為維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，根據(jù)《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第三十二條第一款、第三十三條、第四十條、第四十一條、第四十七條和《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規(guī)定，判決維持上海市徐匯區(qū)衛(wèi)生局1996年8月14日作出的（徐）衛(wèi)食罰字（1996）第142號行政處罰決定。
三、原告不服一審法院判決，于1997年4月28日上訴于上海市中級人民法院。在審理過程中，原告自愿申請撤訴。市中級人民法院裁定，準(zhǔn)許上訴人湯姆斯點心屋撤回上訴，雙方當(dāng)事人按原審判結(jié)果執(zhí)行。
四、原告于1997年6月16日以經(jīng)營狀況欠佳為由，申請減免罰款6000元，余款3600員分三次付清，至1997年10月1日止。徐匯區(qū)衛(wèi)生局作出同意之決定。
2、專家分析
本案有三個問題有必要討論：1.衛(wèi)生部作出的行政解釋的法律效力問題；2.罰款收繳障礙的排除問題；3.關(guān)于復(fù)議管轄問題。
一、關(guān)于衛(wèi)生部行政解釋的法律效力的問題
據(jù)本案資料介紹，上海市中級人民法院在審理本案過程中認(rèn)為，全國人大沒有授權(quán)衛(wèi)生部對《食品衛(wèi)生法》作解釋，故衛(wèi)生部辦公廳關(guān)于違法所得的行政解釋，不具法律效力。的確，《食品衛(wèi)生法》沒有授權(quán)衛(wèi)生部有解釋權(quán)，但根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》（以下簡稱《決議》）的規(guī)定，衛(wèi)生部應(yīng)當(dāng)有對《食品衛(wèi)生法》的行政解釋權(quán)�！稕Q議》規(guī)定：不屬于審判和檢查工作中的其它法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋；凡屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問題，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門進(jìn)行解釋。根據(jù)上述規(guī)定，衛(wèi)生部對《食品衛(wèi)生法》如何應(yīng)用的問題作出的行政解釋具有法律效力。不過，衛(wèi)生部在對衛(wèi)生法律、法規(guī)如何具體應(yīng)用的問題進(jìn)行解釋時，應(yīng)當(dāng)以衛(wèi)生部的名義，而不適合用衛(wèi)生部某個部門的名義。
二、關(guān)于罰款收繳障礙的排除問題
在公共衛(wèi)生執(zhí)法實踐中，常常會碰到罰款收繳難的問題，即存在罰款收繳的障礙。如何排除這個障礙呢？根據(jù)《行政處罰法》第五十一條和第五十二條有關(guān)規(guī)定，衛(wèi)生行政部門作出罰款決定后可以采取下列排除障礙措施：1.到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；2.申請人民法院強制執(zhí)行；3.經(jīng)當(dāng)事人申請，認(rèn)為理由成立的，可以批準(zhǔn)暫緩或者分期繳納罰款。
在本案中，就碰到罰款收繳障礙的問題，徐匯區(qū)衛(wèi)生行政部門采取減少罰款數(shù)額的措施予以了排除，即依據(jù)當(dāng)事人的申請，作出了減免6000元行政處罰的決定。從行政處罰執(zhí)行這個角度考慮，這種排除罰款收繳障礙的措施是沒有法律依據(jù)的。然而從當(dāng)事人配合衛(wèi)生行政部門查處違法行為并主動消除或者減輕違法行為危害后果的情形上考慮，衛(wèi)生行政部門經(jīng)當(dāng)事人申請，變更原行政處罰決定，給予當(dāng)事人從輕或者減輕行政處罰，也是符合《行政處罰法》第二十七條規(guī)定的。應(yīng)當(dāng)指出：行政處罰決定一旦作出，就具有執(zhí)行力，必須執(zhí)行。但是，作出行政處罰決定的行政機關(guān)根據(jù)法定理由，認(rèn)為有必要改變或變更原行政處罰決定的，也是可以依法定程序改變和變更其所作的行政處罰決定的。至于本案中，徐匯區(qū)衛(wèi)生局作出同意減免當(dāng)事人6000元罰款的決定，究竟是對還是不對？由于不了解具體細(xì)節(jié)或詳情，不敢妄言。
三、關(guān)于復(fù)議管轄問題
本案原告不服衛(wèi)生行政處罰，向當(dāng)?shù)厝嗣裾暾垙?fù)議受理后經(jīng)復(fù)議維持被申請人的行政處罰決定。這里就復(fù)議管轄問題提出個人見解。1990年10月24日頒布并于1994年10月9日經(jīng)國務(wù)院修改后發(fā)布的《行政復(fù)議條例》第十一條規(guī)定：“對縣級以上的地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服申請的復(fù)議，由本級人民政府或者上一級主管部門管轄。但是，法律、法規(guī)規(guī)定由本級人民政府管轄的，從其規(guī)定；法律規(guī)定由上一級主管部門管轄的，從其規(guī)定，”《食品衛(wèi)生法》第五十條規(guī)定，當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，要向作出處罰決定的機關(guān)的上一級機關(guān)申請復(fù)議。顯然，本案當(dāng)事人應(yīng)向上海市衛(wèi)生局申請復(fù)議，按照《行政復(fù)議條例》第三十一條第（五）項、第（六）項，徐匯區(qū)人民政府應(yīng)指出不屬于自己管轄和法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件，不予受理復(fù)議申請。
